城镇化是反映一个地区经济发展、人民生活以及工业化、现代化的重要标志。城镇化作为结构调整的重要内容和手段，在经济转型发展中的作用日益突出。优化城镇空间布局、统筹城乡发展关系、促进就业增长、经济社会与城镇化互促共进，对提高城镇化的水平和质量意义重大。城镇化的健康快速发展对于济宁市扩大拉动内需、推动国民经济增长，优化城乡经济结构、促进社会协调发展，全面建设小康社会具有重大意义。

一、济宁城镇化发展基本情况

城镇化率即行政辖区内城镇人口占总人口的比重，是统计部门按照国务院《统计上划分城乡的规定》(国函【2008】60号)的要求，划分出城区、镇区以及城乡结合区、居住人口3000人以上的特殊区域(工矿区、经济园区、工业园区、科研院所、学校等)后，根据以上区域常住人口计算其为全部城镇人口，再与其行政辖区的全部常住人口对比计算的。多年来，市委、市政府高度重视城镇化发展，把城镇化作为全市经济社会发展的重要战略之一，出台了一系列推进符合济宁实际，加大城镇化发展的有力措施，随着全市经济的快速发展和各级城镇化发展战略的强力推进，全市城镇化进程平稳发展，质量不断提高。

(一)城镇化水平逐步提高。2011年，济宁市城镇化率为44.01%，比2000年的34.62%提高9.39个百分点，平均每年提高0.85个百分点。2006年至2010年城镇化率分别为41.32%、41.78%、42.5%、42.85%、42.97%，年平均提高0.41个百分点，近几年来发展速度比较缓慢。

(二)城镇人口逐年增加。2011年全市常住人口总数为812.86万人，其中城镇人口357.7万人，分别比2010年增加3.68万人和10万人，比2000年增加38.83万人和89.7万人。

(三)农业人口逐年减少，非农业人口逐年增加。2011年全市户籍人口总数为846.9万人，其中非农业人口268.3万人，农业人口578.6万人。分别比2000年增加54.4万人、65.5万人和减少20.3万人。

(四)城镇化发展比较缓慢。作为农业大市的济宁，城镇化发展一直落后于全省平均水平。2011年全省城镇化率为50.95%，济宁低于全省平均水平6.94个百分点。与17市相比，济宁城镇化率居第15位，近年来在全省位次一直下滑，仅高于聊城市(38.20%)和菏泽市(37.80%)，比全省最高的青岛市(66.52)低了22.51个百分点，差距十分明显。

(五)全市区域发展差距明显。我市城镇化发展总体呈现东强西弱的局面，东部的三市两区发展水平较高，西部的六个欠发达县发展水平仍旧较低，中区、任城区、高新区和北湖区作为济宁市的主要城区，发展水平在全市处于最高，其次为兖州、曲阜和邹城三个县级市，以上均高于全市44.01%的平均水平。其余的7个县大部分为农业县，城镇化水平远低于全市平均水平，极大地影响了全市城镇化的发展水平，全市区域内发展不平衡问题还十分明显。

二、济宁城镇化发展中的制约因素

我市城镇化虽然取得了明显成效，但与全省其他市相比，还有不小的差距。整体发展缓慢、中心城区不强、区域发展不平衡等影响城镇化水平和质量持续提升的制约性因素还不同程度存在。

(一)城镇化的发展滞后于全市工业发展水平。我市是工业大市，城镇化一直滞后于全市工业发展水平，工业化和城镇化是一个相互影响、相互推进的联动发展过程。工业化意味着各种生产要素资源在空间上的高度聚集，客观上要求作为载体的城镇发展与此要相适应。从理论上来讲，由于我市正处于工业化和城镇化进程中，城镇化水平应当伴随着工业化水平的提高而提高，两者是相适应的。2011我市的工业化水平为48.2%，城镇化率为44.01%，城镇化与工业化之比为0.91，均低于国际公认的1.4-1.5的合理水平，全省2011工业化水平为46.86%，比我市低1.32个点，城镇化率为50.95%，比我市高6.94个点，城镇化与工业化之比为1.09，比我市高0.18个点，通过对比可以看出我市城镇化水平相对工业化水平而言比较滞后。

(二)产业结构升级缓慢制约了城镇化的发展。济宁市第一产业比重持续下降，第二、第三产业比重有所上升，然而与全省及其他市产业结构演变显得滞后。2011年济宁三次产业的比重为12.1：53.0：34.9,全省为8.8: 52.9: 38.3，第一产业比重比全省高3.3个百分点，在全省排第3位，仅次于菏泽和聊城；第二产业比全省高0.1个百分点，在全省排第13位；第三产业比重比全省低3.4个百分点，在全省排第10位，产业结构优化程度明显落后全省平均水平。由于产业结构演变滞后，导致第一产业从业人员仍然居高不下，第二、第三产业从业人员比重仍然不高，产业结构升级缓慢、三次产业从业人员比例欠合理,这些在一定程度上制约了城镇化的发展。

(三)中心城区核心带动力不强。城市人口规模越大，它与周围其他城市的相互作用就越大。因此，在一定的范围内，城市人口规模和经济规模越大，其规模效应就越明显，对周围地区的劳动力、资金、资源的吸引力就越强大。当区域内生产要素向城市集中时，城市能够对其进行更有效的配置，产生更高的经济效益，从而使整个区域经济水平得以提高。当城市人口规模和经济规模达到一定水平时，城市又能够通过扩散效应来带动周边地区的经济发展。一直以来，济宁市主城区以及各县市区城镇驻地扩张缓慢，制约了乡村人口向城镇转移的速度。我市城市建设加速扩张只是近两三年的事，济宁市主城区和各县市区驻地城市公共基础设施建设加快，城区面积扩大，商品住宅和公共服务设施逐步完善。但是，这些住宅和服务设施还未完全进驻人口，虽然划分为城镇区域，常住人口并未增加。目前我市2010年中心城区面积为93平方公里，人口为90万人，2011年中心城区面积为120平方公里，人口为102万人。城市规模面积扩张近30平方公里，但人口增加仅12万人，人口聚集远远滞后于城市规模扩大。中心城市应有的地位和作用没有得以充分显现，带动全市区域整体发展的作用发挥不够。

(四)县域经济不强影响了城镇化水平的发展。县域经济是国民经济的基本单元，是我市经济的重要组成部分。我市大部分为农业县，农村人口占比例较大，经济总量不高、工业基础薄弱，财政收入不强，在城市建设上投入不够。导致了城镇规模小层次低，城镇功能难以完善，吸引力差。特别是一些城镇缺乏有力的产业支撑，对周边农村的辐射带动作用微弱，加上第三产业和个体私营经济不够发达，城镇的就业空间和容量十分狭窄，制约了县域城镇化的快速发展。

(五)济宁市的建制镇和街办的数量较少。2011年，全省乡镇街办为1857个，其中镇街办为1729个，占全部乡镇街办的93%，乡为128个，占全部乡镇街办的7%，济宁乡镇街办为156个，其中镇街办为136个，占全部乡镇街办的87%，乡为20个，占全部乡镇街办的13%。以上对比可以看出，济宁镇街办的比例低于于全省平均水平6个百分点，镇街政府驻地常住人口计算为城镇人口，乡政府驻地常住人口计算为农村人口，我市乡的数量在全省排第三名高于全省6个百分点，仅次于菏泽和聊城。济宁市镇街政府驻地这部分人口总量少、占比较低，而划分为乡村的人口多、比重大，也影响了我市的城镇化水平。

(六)城镇建设与资源矛盾问题突出。我市煤炭资源丰富，全市含煤面积3920平方公里，占全市国土面积的36.7%，已探明储量126.9亿吨，占全省的53.8%，其中济宁、曲阜、邹城、兖州四个城市内，42%的地下有煤，中心城市向外有序扩展面临巨大困难。“十二五”规划中心城区2015年建成区面积达150平方公里，而新增建设用地49.7平方公里，其中相当一部分为压煤区。且因煤田与优质农田区域广泛重合，煤炭开采后地下水系被打乱，道路桥涵断裂下沉，许多地带常年积水，耕地面积锐减。2011年，全市采煤塌陷地已达43万亩，塌陷范围涉及11个县市区的30多个乡镇、400多个村庄，并且以每年近4万亩的速度递增。预计到2020年，塌陷地将达70万亩，全市新增建设用地将全部压煤。如果不能妥善处理压煤与城市建设的矛盾，都市区规划中的济、兖、邹、曲、嘉五大板块将被割裂，原初具规模、功能齐全的小城镇，吸纳安置农村剩余劳动力、经济辐射和服务功能将大大弱化，个别城镇发展空间将严重受限。

三、加快济宁城镇化进程的建议

当前，济宁是正面临加快推进城镇化发展的良好机遇。2011年济宁市人均生产总值达到5533美元，城镇化率达到44.01%，正处在城镇化加速发展这一关键时期。据测算，每增加1个城镇人口，可带动10万元以上固定资产投资，带动3倍于农民的人均消费支出。济宁市第十二次党代会将城镇化做为全局性的重点工作，明确指出要强力突破城镇化建设，力争每年增长2个百分点，从我市城镇化的发展实际情况来看，完成每年增长2个百分点的任务还十分艰巨，我市要进一步加大工作力度，制定有效措施，完善工作责任，强化发展合力，快速提升城镇化发展水平，尽早把济宁市建设成为生态宜居、环境优美、魅力独特和文明和谐的新型城市。

(一)加快工业化进程，促进城镇化的发展。成功经验表明，工业化是城镇化发展的基础，城镇化是工业化发展的动力，城镇化的发展反过来可以促进工业化进一步提升。济宁工业要进一步转变发展模式，调整优化工业结构，实现转型升级。以科学发展观为指导，利用科技创新和技术改造，提高企业竞争力，走科技创新的道路，做大做强竞争力，力促工业化和城镇相互协调、相互促进、同步发展。

(二)加强产业支撑，增强聚集效应。城镇化的前提是产业的长足发展，有大量稳定的就业岗位，以吸纳剩余劳动力。大力提升第三产业比重，集中投资和重点支持现代服务业，发展新兴的加工工业和生活服务业，提高资金的投入和产出比例和城市的整体经济效益，发展多元化的产业结构体系，从而提高城市的聚集效应和规模效应，要积极发展高新技术产业，不断优化城市的产业结构和产品结构，增强城市的吸引力、竞争力和辐射力。

(三)加快农村劳力转移和区划调整力度。城镇化的最终目的是解决农村问题，城镇化的发展要同解决农村富余劳动力问题结合起来，积极有效地推进城镇化，实现城市繁荣带动农村，城乡共同富裕。济宁是传统的农业大市，农业人口多，在加快发展城镇化进程中，要打破城乡二元结构，疏通人口流动的渠道，并及时建立与之相适应的有效制度。改善农村富余劳动力转移就业的环境，采取各种手段提高农民素质，逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度，同时还要健全进城务工人口的社会保障体系。加快区划调整力度。民政部门要加大乡改镇、镇改街、村改居工作力度，提高我市镇、街比重，并在此基础上，根据国家的城乡划分标准，进一步核实、认定、调整城镇区域属性。尤其是要尽量把我市居住人口3000人以上的特殊区域(工矿区、经济园区、工业园区、科研院所、学校)统计上来，作为城镇人口来计算。要认真重视和做好城乡属性划分工作。统计上是以村居为单位进行城乡属性划分，统计部门每年在第四季度进行安排布置城乡属性划分工作，要高度重视城乡划分的数据质量，切实加强对城乡划分工作的组织领导和工作力度，尤其要做好2012年度城市建设规模扩大新纳入城镇的村级城乡属性的核实与调整工作，真实可靠地反映我市城乡属性的划分调整，为城镇化率的计算提供基本依据。

(四)加大城镇基础设施建设力度。加快城镇基础设施建设，必须超前规划，为未来发展留下余地。尤其应吸取发达国家城市中心区建筑密度过高、交通过分集中和拥挤的教训，并且根据当今发达国家城市建设和发展注重追求生态和环境质量的趋势，科学合理地规划城市的布局，为未来城市的生产和生活活动留有足够的空间。要进一步改善城镇基础设施建设的投入方式，提倡多种基础设施的投资方式。城镇本身的基础设施和环境越好，对人口和产业的集中度就越高，对农村的辐射和带动作用就越强，城镇化进程也就越快。要改善通讯、交通、给排水等市政设施以及医疗、卫生、教育等社会文化设施，通过市场机制，采取基础设施服务和产品有偿使用的原则，增加建设资金的来源，实现基础设施的经营、投入和产出的良性循环，为城镇化可持续发展创造良好条件。要注重考虑到城镇化加速发展与环境保护和节能减排的关系，城市人口每增加1万人，就会相应增加237吨COD和32吨氨氮，我市环境保护工作和节能减排工作压力还很大。

(五)加快建设中心城区为核心、都市区为主体、县城和小城镇为支撑的新型城镇体系。中心城区要按照“一城四区”的发展格局，以省运会为契机，集中突破北湖新区开发建设，尽快建设成为我市新的城市中心区，从而带动整个中心城区的发展。要加大组群城市融合力度，明确各大板块功能分区，加快基础建设和一体化建设，形成同城效应。要加大发展县域经济，加快推进以县城为中心的小城镇建设。小城镇作为连接城市与农村的桥梁和纽带，作为一支变革和优化经济结构的积极力量，在城镇化进程的推动和催化作用是无法替代的。要提高城镇化水平，就必须在着重发挥中心城区和都市区主导作用的同时，大力加快小城镇建设，从而推动我市城镇化水平不断提高和持续发展。

  (审稿：付学华 徐伟  撰稿：于立升)